Jogi elemzés, mivel azt egy egyéni képviselői indítvány nyújtotta be, ezért a jogalkotási törvényben biztosított társadalmi véleményezési jogunkkal semmilyen más formában nincsen lehetőségünk élni. Ugyanakkor a javaslat kiemelten fontos, a társadalmi vitát és a közéletet alapjaiban befolyásoló kérdéseket, illetve akár az egyesületünket és ezáltal a bírói függetlenség egyes kérdéseit is közvetlenül érintheti.
Vélemény a T/11923. számú, a közélet átláthatóságáról szóló törvényjavaslatról
Az egyes részeket zanzásított’ verzióban is közreadom, hátha úgy kevésbé “száraz” jogi végzettség nélkül: ~ezek az “összegzés” nevet viselik – Szerk. A Bírák a Társadalmi Tudatosságért Egyesület elemzési dokumentuma innen letölthető (PDF), a közreadási bejegyzés pedig itt érhető el.
Tartalom:
ÖSSZEGZÉS I.
Az elemzés kritizálja a közélet átláthatóságáról szóló törvényjavaslatot, amelyet egyéni képviselői indítványként nyújtottak be, megkerülve a kormányzati előterjesztést és az ezzel járó társadalmi egyeztetést. Ez sérti a jogállamiság, demokrácia és átláthatóság elveit, továbbá ellentétes a Magyarország által vállalt uniós kötelezettségekkel (pl. C9.R27 /PDF/ mérföldkő).
Az átláthatósági törvény célja a szuverenitás védelme, de a benne foglalt szabályozás aránytalan mellékhatásokat eredményezhet. Ez különösen igaz, ha azt a másik javaslattal – a magyar állampolgárság felfüggesztéséről szóló tervezettel – együtt értelmezzük. A két javaslat együtt extrém esetekben lehetőséget adhat például arra, hogy egy kettős állampolgárságú, külföldi támogatásból működő humanitárius szervezet vezetőjétől megvonják az állampolgárságát, szankcionálják a szervezetet, sőt, a vezetőt ki is utasítsák az országból.
Az Egyesület szerint a tervezett szabályozások sértik az uniós alapértékeket, nem biztosítanak kellő jogbiztonságot, és aláássák a jogállamiságot.
ÖSSZEGZÉS II.
A törvényjavaslat jogilag megalapozatlan nemzeti konzultációra hivatkozva korlátozná a külföldről támogatott szervezetek működését, miközben homályos fogalmakkal és meghatározatlan jogi kategóriákkal visszaélésekre ad lehetőséget. A javaslat sérti a jogbiztonságot, a véleménynyilvánítás és sajtószabadság alapjogait, valamint ellentétes az uniós és nemzetközi emberi jogi normákkal, így a demokráciát és a jogállamiságot is veszélyezteti.
ÖSSZEGZÉS III.
A 2023. évi LXXXVIII. törvény létrehozta a Szuverenitásvédelmi Hivatalt, amely autonóm, nem utasítható szervként működik, és széles körű vizsgálati jogosítványokkal rendelkezik. A Hivatal eljárása nem minősül hatósági eljárásnak, így döntése ellen semmilyen jogorvoslati lehetőség nincs, még akkor sem, ha a döntés alapján egy szervezet a közéletet befolyásoló szervezetek jegyzékébe kerül.
A Hivatal vizsgálhat bármely civil vagy érdekképviseleti szervezetet (kivéve szakmai érdekképviseletek), adatokat kérhet be, és ezek alapján jegyzékbe vehet szervezeteket anélkül, hogy döntését indokolni kellene. Az átláthatósági törvényjavaslat erre a jegyzékre épít, de maga is kizárja annak vitathatóságát.
Ez a szabályozási keret súlyosan sérti a jogbiztonság, a tisztességes eljárás, valamint az egyesüléshez és véleménynyilvánításhoz való alapjogok elvét, mivel:
- nem biztosított a döntések átláthatósága,
- hiányzik a jogorvoslat lehetősége,
- és a Hivatal önkényes, mérlegelési szempontok nélküli eljárása megdönthetetlen vélelmeken alapul.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az ilyen önkényes jogalkalmazás ellentétes a jogállamiság követelményeivel.
ÖSSZEGZÉS IV.
NAV eljárása a jegyzékbe kerülés után
A jegyzékre kerülést követően a NAV pénzmosás elleni eljárást indít, mely során széles ellenőrzési jogkörrel rendelkezik. Bár közigazgatási per indítható a döntés ellen, azonnali jogvédelem nem kérhető, így a szervezetek ideiglenesen is ellehetetlenülhetnek (pl. támogatásfelfüggesztés miatt).
Jogorvoslat korlátai
A bíróság nem változtathatja meg a NAV döntését, csak új eljárást rendelhet el. Ez visszaélésekhez vezethet, különösen, ha a hatóság nem követi a bírósági iránymutatást – ahogy azt az EU Bíróság Torubarov-ügyben már bírálta.
Vezetők kiemelt közszereplővé nyilvánítása
Ez különösen aggályos lehet például bírók esetében, mivel nyilvánossá válik vagyonuk, lakcímük stb., ami sérti a bírói függetlenséget és biztonságot, és „chilling effect”-et okozhat más bírók számára is.
Belföldi adományozás ellehetetlenítése
A támogatásokhoz teljes bizonyító erejű magánokirat csatolását írja elő a javaslat, ami aránytalanul nehézzé és életszerűtlenné teszi a támogatást – akár pár ezer forintos összegeknél is.
Egyéb homályos, visszaélésszerű elemek
- A médiahírek alapján történő minősítés lehetősége a fake news terjedésének veszélye miatt aggályos.
- A vezetői felelősség szabályozása zavaros (pl. utólag kinevezett vezető bírságolása).
- A kiszabható bírságok mértéke (pl. 25-szörös támogatási összeg) aránytalanul magas.
- A külföldi támogatásban részesülő szervezetek hátrányos megkülönböztetése a belföldiekkel szemben sérti az egyenlő elbánás elvét.
ÖSSZEGZÉS V.
Chilling effect
Már a jogszabály léte is visszatartó erővel bír: meglévő szervezetek visszafoghatják tevékenységüket, új szervezetek létre sem jönnek. Ez a hatás korlátozza a társadalmi és tudományos diskurzust, és cenzúraszerű működést idézhet elő.
Átláthatóság = ellehetetlenítés?
A cél (átláthatóság) elérhető lenne enyhébb eszközökkel (pl. adatok közzététele). A javaslat azonban a szuverenitássértés megállapítását egy nem fellebbezhető, indokolás nélküli döntéshez köti, ami aránytalanul súlyos következményekkel járhat.
SZJA 1% megvonása
A módosító javaslat alapján a jegyzékre került szervezetek nem kaphatják meg a már lezárt adóév után járó SZJA 1%-os támogatást. Ez visszaható hatályú jogalkalmazás, amely sérti a tulajdonhoz való jogot és diszkriminatív.
Összefoglaló jogi aggályok
- A javaslat bizonytalan fogalmakat és gumiszabályokat alkalmaz.
- Lehetővé teszi az önkényes jogalkalmazást és megfelelő eljárásjogi garanciák hiányában sérülnek az alapjogok:
- Jogbiztonság,
- tisztességes eljárás,
- jogorvoslathoz való jog,
- egyesülési és véleménynyilvánítási jog,
- tudományos szabadság.
- A javaslat aránytalanul korlátozza a szervezetek jogait, és diszkriminálja azokat, akik uniós vagy külföldi forrásból is részesülnek.
TELJES TERJEDELEM
Ugródeszka:
I. Azért fogalmazzuk meg ebben a formában az alábbi jogi elemzésünket – a jogbiztonság, a jogállamiság és a demokrácia értékei mentén – a közélet átláthatóságáról szóló törvényjavaslattal kapcsolatban, mert azt egy egyéni képviselői indítvány nyújtotta be, egy kiemelten fontos, társadalmi vitákat és a közéletet alapjaiban befolyásoló kérdésben, az előírt kormány általi benyújtás helyett. Ebből következően a minisztérium honlapján nem található meg a jogszabályjavaslat, így a jogalkotási törvényben biztosított társadalmi véleményezési jogunkkal abban a formában nincsen lehetőségünk élni. Szeretnénk felhívni a figyelmet, ahogyan azt már korábban is tettük, a Magyarország helyreállítási és rezilienciaépítési tervének jóváhagyásakor előírt C9.R27 mérföldkő keretében a jogalkotási folyamat kiszámíthatóságával, minőségével és átláthatóságával kapcsolatosan vállalt kötelezettségekre, valamint ezek teljesítésével összefüggésben fennálló hiányosságokra, amiket a 2024. évi jogállamisági jelentés is feltárt. Ez a jogalkotás ismételten olyan eljárásban történik, ami ellentétes a fenti vállalások céljával, megkerüli az egyeztetési kötelezettséget és sérti az Európai Unió alapértékeit, valamint hozzájárul a jogállamiság, az alapvető jogok és a demokrácia romlásához.
Kétségtelen, hogy minden országnak, így Magyarországnak is védenie kell a szuverenitását, azonban hagyományosan erre szolgálnak a honvédség, a határőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok, akiknek megvannak a megfelelő eszközeik és ennek a tevékenységnek a során egy törvény nem okozhat aránytalan vagy nem szándékolt mellékhatásokat, amire szintén figyelemmel fogalmaztuk meg a véleményünket.
Fontosnak tartjuk hangsúlyozni, hogy bár az Egyesület korábban már elemezte a magyar állampolgárság felfüggesztésével kapcsolatos T/11414. számú jogszabálytervezetet, a közélet átláthatóságáról szóló törvényjavaslat részeként többször is visszautalunk majd rá, mert a két javaslat szorosan összefügg egymással.
A magyar állampolgárság felfüggesztésével kapcsolatos javaslat szerint a miniszter diszkrecionális jogkörben felfüggesztheti a magyar állampolgárságát annak, aki Magyarország közrendjére, köz- vagy nemzetbiztonságára veszélyt jelent különösen azért, mert a magyar állampolgársággal nem összeegyeztethető módon idegen hatalom vagy idegen szervezet érdekében tevékenykedik, idegen hatalom vagy idegen szervezet céljait valósítja meg.
Az ún. átláthatósági törvény megalkotásának célja a nemzeti szuverenitás megerősítése érdekében a közéleti tevékenység átláthatóságának jogi, intézményi garanciáinak megteremtése. A jogszabály szabályozza a külföldi támogatásból közéleti tevékenységet kifejtő és olyan tevékenységet végző szervezetek azonosításának eljárásrendjét, amelyek a közélet befolyásolásával Magyarország szuverenitását veszélyeztetik.
A két javaslat tehát ezen a ponton kapcsolódik egymáshoz. Az állampolgárság felfüggesztésével kapcsolatos véleményünkben egy abszurdnak tűnő, de lehetséges példán keresztül mutattuk be, hogy a jogszabály alanyi körébe akár a Vöröskeresztben tevékenykedő kettős magyar állampolgár is beletartozhat. Ha ezt az abszurd példát az átláthatósági törvény javaslatra vetítjük, a példa kedvéért feltételezve azt, hogy a Vöröskeresztnek van egy kettős magyar állampolgár vezetője, amely szervezetet adott esetben egyéb külföldi szervezet támogat és feladatából adódóan esetleg külföldi, idegen hatalom (anyaszervezet) céljainak megfelelően jár el, tevékenykedik, akkor egyrészt a Vöröskereszt vezetőjének felfüggesztik a magyar állampolgárságát, majd a jelenlegi javaslat alapján a Vöröskereszt jegyzékre kerül, nem kaphat magyar adókedvezményt, transzparens módon elszámolt külföldi (európai uniós) támogatást, súlyos pénzbírságot kell fizetnie és a már nem magyar állampolgárságú vezetőnek, aki egyébként kiemelt közszereplővé válik, vagyonnyilatkozatot is kell tennie, nem mellesleg kiutasítják Magyarországról. Természetesen mi azt feltételezzük, hogy ez egy abszurd példa, de a javaslat és a jogszabály alapján ez a helyzet bekövetkezhet.
II. Az átláthatósági törvényjavaslat részleteinek vizsgálata során először is felhívjuk a figyelmet a preambulum ellentmondásosságára. Eszerint ugyanis a nemzeti konzultációban rögzített célok megvalósulása érdekében és a társadalom magas támogatottsága miatt kellett a külföldről támogatott, Magyarország szuverenitását veszélyeztető szervezetek jegyzékre vételének lehetőségét megteremteni. Ezt a jogértelmezés során figyelembe kell venni, miközben a jogrendszerben nem létező, jogilag nem szabályozott jogintézmény, a nemzeti konzultáció eredményeire hivatkozással mutatja be a javaslat megalkotásának körülményeit és történetét. Ráadásul ezeket az eredményeket úgy tünteti fel, mintha az összes állampolgár visszaküldte volna a nemzeti konzultációt, és az eredmények alapján azt a következtetést vonja le, mintha a társadalom szinte teljes támogatottsága mellett és miatt került volna sor a javaslat megalkotására.
Az értelmező rendelkezésekből jól látható, hogy a javaslat általános fogalmakat használ és homályos, így lehetőséget adhat a jogalkalmazói önkényre és visszaélésre. Külföldi támogatás alatt ugyanis minden támogatást érteni kell, tehát transzparensen elszámolt, nyilvántartott és nyilvános pályázati támogatásokat is, érkezzen az Európai Unió bármely tagállamából vagy az Európai Unióból. Bár a javaslat a támogatás fogalmát hosszasan igyekszik meghatározni, mégsem derül ki pontosan, hogy mi alapján határozza meg a jogalkotó a támogatási formát, amelyet a szuverenitást veszélyeztető támogatásnak (utazási költségtérítést, étkeztetést stb.) tart. A támogatások általános számon kérhetősége sérti az uniós jogot, különösen a tőke szabad áramlásának jogát.
A javaslat célja az átláthatóság biztosítása, ehhez képest adós marad a fogalmi elemek pontos meghatározásával, az eljárásrend részletezésével és a garanciális jogok biztosításával, azaz egyáltalánnemátlátható. Az Európai Unió tagjaként teljes mértékig értelmezhetetlen, hogy szervezeteket, általuk vezetőket (a fentiek szerint őket kétszeresen is) büntetnek azért, mert pályáznak az Európai Unió valamely támogatására.
Az állampolgárság felfüggesztésével kapcsolatos javaslatra tett szakmai véleményünkben a legerősebben kritikát a jogszabály homályosságával és a gumiszabályok alkalmazásával szemben fogalmaztuk meg, amihez képest az átláthatósági javaslat negligálja még a jogbiztonság elvét is. A jogszabályjavaslat a nemzeti szuverenitás sérelmének egzakt meghatározásával adós maradt, semmilyen konkrét meghatározást nem tartalmaz, pusztán az Alaptörvény egyes rendelkezéseire utal (mint a jogállamiság, magyar nemzet egysége, házasság, család, biológiai nem, béke és biztonság vagy a keresztény kultúra), mint amelyek megsértése a szuverenitást veszélyezteti, de hogy ezen alapjogokat hogyan, milyen szempontok alapján és mennyire lehet megsérteni, azt egyáltalán nem fejti ki.
Például egy civil szervezet, amely céljai szerint ateista világnézetet vall, függetlenül a világnézeti szabadságtól vagy a véleménynyilvánítási szabadságtól, már pusztán a létezésével is sértheti a keresztény kultúrát. De olyan civil szervezet is érintetté válik, amelynek célja felvilágosítani a társadalmat az eutanáziáról vagy az abortuszról. Mindez ugyanis sértheti a keresztény kultúrát vagy a család alaptörvénybeli intézményét is. Ad absurdum bírói egyesületek is a törvényjavaslat alanyi körébe kerülhetnek, ha a bírói véleménynyilvánítási szabadság korlátait figyelembe véve felszólalnak a jogállamiság és a bírói függetlenség mellett, ami a nemzetközi alapjogi standardok alapján kötelességük, és olyan célokat tűznek ki maguk elé, amelyek esetleg a kormányzati politikával ellentétesek.
Ugyanez igaz arra az esetre is, ha bármely bírói egyesület egy jogszabályról véleményt formál. A javaslat szerint ugyanis egy jogszabályvéleményezés, ha annak eredménye ellentétes a kormányzati szándékkal, alkalmas a demokratikus vita, valamint az állami és társadalmi döntéshozatali folyamatok befolyásolására, ezáltal a közélet befolyásolására irányuló tevékenységet jelent. A fentiekhez hasonló vélemények „betiltása” azzal jár, hogy a társadalmi egyeztetés, mint intézmény megszűnik, hiszen, ha a jogszabályalkotási folyamatban valaki olyan véleményt ad, amely a kormány véleményével ellentétes és akár néhány euró összegű külföldi támogatást kap, akkor az szuverenitássértő tevékenységnek minősülhet, miközben csak a minőségi jogalkotást próbálja a vélemény segíteni. A szakmai vélemények megfogalmazása is lehetetlenné válik, ami nyilvánvalóan nem lehet cél, ha a minőségi jogalkotást kívánjuk elérendő célként kitűzni. Ezt meghaladóan a törvényjavaslat legtágabb alanyi körét a médiumok alkotják majd, azonban tőlük, mint a negyedik hatalmi ágtól alappal várhatja el a társadalom, hogy a mindenkori kormányzati politikával szemben véleményt nyilvánítsanak.
Az Alaptörvény IX. cikke értelmében mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Magyarország elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét, biztosítja a demokratikus közvélemény kialakulásához szükséges szabad tájékoztatás feltételeit.
A sajtó szabadságát és a sokszínűségét az Alaptörvény mellett a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (Mttv.) 3-5. §-okban rögzített alapelvek, valamint a sajtószabadságról és a médiatartalmak alapvető szabályairól szóló 2010. évi CIV. törvény (Smt.) 4. §-a garantálja.
Magyarországon a médiaszolgáltatások szabadon nyújthatók, a sajtótermékek szabadon tehetők közzé, a nyilvános vételre szánt magyarországi és külföldi médiaszolgáltatások szabadon elérhetők, továbbá a médiaszolgáltatás és a sajtótermék tartalmának meghatározása szabad, valamint a médiaszolgáltatások sokszínűsége kiemelten fontos érték. Az országban élőknek, illetve a magyar nemzet tagjainak a tájékozódáshoz és a tájékoztatáshoz fűződő joga, illetve ezzel összefüggésben a demokratikus társadalmi nyilvánosság kialakulása és megerősödése kiemelkedő alkotmányos érdek. Az Mttv-ben foglaltakat a demokratikus közvélemény érdekének figyelembevételével kell értelmezni. A sajtószabadság kiterjed az államtól, valamint bármely szervezettől és érdekcsoporttól való függetlenségre is.
Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 10. cikke értelmében mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát, valamint az információk és eszmék megismerésének és közlésének szabadságát határokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson. E szabadságok gyakorlása, mivel kötelezettségeket és felelősségeket von maga után, kizárólag a törvényi feltételeknek és a demokratikus társadalom szükségleteinek megfelelően korlátozhatóak. Az EJEB több alkalommal megállapította1, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága „a demokratikus társadalom alapkövei közé tartozik”, „a sajtó létfontosságú szereplője a jogállamok közéletének”. Az egyoldalú tájékoztatás az állam részéről komoly mértékben és elfogadhatatlan módon korlátozhatja a véleményalkotás szabadságát. Az információk és eszmék szabadságának korlátozás nélküli gyakorlása egyet jelent a kritika szabadságával, amelynekvédelme a szabad és demokratikus társadalom fő ismérve, sőt az Európai Emberi Jogi Bíróság (EJEB) a kormány bírálatának a szabadságát is kimondta már.
A 10. Cikk nem említi kifejezetten a sajtószabadságot, de az EJEB ítélkezési gyakorlatában a sajtó mégis különleges, a 10. Cikkben garantált szabadságok élvezetét biztosító státuszának védelme kiemelten és következetesen jelen van. A sajtó „nyilvános ellenőrző” szerepét az EJEB elsőként a Lingensv.Ausztria ügyben hangsúlyozta és kimondta, hogy a sajtószabadság és a nyilvánosság az egyik leghatékonyabb eszköze annak, hogy a társadalom tájékozódjon és véleményt formáljon a politikai vezetők eszmeiségéről és hozzáállásáról. A szabad politikai vita pedig elidegeníthetetlen része a demokratikus társadalom koncepciójának. A fentiek alapján az EJEB a 10. Cikkre figyelemmel nagyon erős védelmet biztosít a sajtó politikai szerepvállalásának. Ezekkel az elvekkel a javaslat teljes mértékig szembemegy.
Jól látható, hogy a törvényjavaslat pontos és egzakt megfogalmazás híján a civil szervezetek széles körét érintheti. Márpedig a demokrácia lényege a közvélemény befolyásolása és a közéleti vita alakítása. A közélet befolyásolására irányuló tevékenység a demokrácia része, nem veszélyezteti a szuverenitást, így az ilyen tevékenységet folytató szervezetek büntetése nemcsak alapjogi sérelmeket okoz, hanem árt a demokráciának és a jogállamnak is. Kérdésként merül fel továbbá, hogy mennyiben érinti a szuverenitást a vélemények sokszínűsége. Erre azonban a javaslat nem válaszol.
III. Annak megértése érdekében, hogy milyen vizsgálatok előzik meg az átláthatósági törvényjavaslatot, szükséges áttekinteni a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvényt, amely létrehozta azt az autonóm államigazgatási szervet, amely független, csak jogszabályoknak van alárendelve, nem utasítható és a feladatát más szervektől elkülönülten, befolyásmentesen látja el, azaz a Szuverenitásvédelmi Hivatalt.
A Hivatal az eljárása során kockázatelemzést végez, ajánlásokat fogalmaz meg Magyarország szuverenitásának védelmét célzó intézkedésre, melynek során a külföldi szerv vagy szervezet és természetes személy érdekében végzett tevékenységet feltár és vizsgál, akárcsak érdekképviseleti tevékenységeket is, ide nem értve a szakmai érdekképviseleti szervezetek által végzett tevékenységet. De vizsgálja a demokratikus vita és döntéshozatali folyamatok befolyásolására irányuló tevékenységet is, amely tevékenység felbukkan az átláthatósági törvényben is, mint közéletet befolyásoló tevékenység. Ezek a jogszabályok ezáltal fonódnak egymásba, azokat együtt kell értelmezni.
Mivel a Hivatal vizsgálja az érdekképviseleti tevékenységet is (kivéve a szakmai érdekképviseleti szervezeteket), ebből következik, hogy valójában bármelyik civil szervezet, bármely érdekképviseleti szervezet a vizsgálat alanyi körébe tartozhat, bírói egyesületek is. A Hivatal vizsgálata során megismerhet adatokat, másolatokat készíthet, betekinthet adatokba, felvilágosítást kérhet akár munkatársaktól is vagy az érintett állami és önkormányzati szervektől. A jogszabályban nincsen pontosan meghatározott eljárásrend, a Hivatal végső soron bármely érintett szervezetet bármely vizsgálati módszerrel és ellenőrzési metódussal vizsgálhat.
Az Alkotmánybíróság2 rámutatott, hogy „ajogállamiságlényegeselemének…,atörvénynek egyértelműen meg kell határoznia, mikor támadható meg egy bírósági határozat rendes jogorvoslattal(fellebbezéssel),milyenfeltételekmellettvanlehetőségajogerőshatározat rendkívülijogorvoslattaltörténőmegtámadására….Eztazálláspontotaz Alkotmánybíróságaz Alaptörvény hatálybalépését követő gyakorlatában is következetesen fenntartotta. Ennek során megerősítetteazanyagiigazságosságésajogbiztonságviszonyárólírottakat,továbbrais fenntartva a jogbiztonság elsődlegességét.”
Kiemelte továbbá3, hogy „a Kp.4 alapján főszabály szerint minden közigazgatási cselekménnyel ésannakelmulasztásávalkapcsolatbanlehetségesabírósághozfordulás,….amennyibenazt törvény nem utalja más eljárásra.”5
A szuverenitásvédelmi törvény értelmében a Hivatal eljárása nem minősül hatósági eljárásnak, így a döntésével szemben, mivel a Hivatal nem közigazgatási szerv, nincs helye közigazgatási pernek, más eljárásra a törvény nem utalja, így a Hivatal döntése felülvizsgálhatatlan. Ebből következik az átláthatósági törvényjavaslat által rögzített szabály is, mely szerint nem lehet vitatni azt, ha egy szervezet a jegyzékbe kerül. A két jogszabály jól láthatóan és logikusan összekapcsolódik. Ez azt jelenti, hogy a Hivatal bármely szervezetet, bármely tevékenysége miatt önkényesen vizsgálhat, és a döntés ellen a szervezetnek nincsen jogorvoslati joga. A szuverenitásvédelmi törvény nem részletezi, hogy mi alapján dönt a Hivatal arról, mely szervezeteket vizsgál, vesz fel jegyzékbe, ezáltal nem határozza meg a mérlegelés szempontjait, nem határozza meg az indokokat, így végső soron egy diszkrecionális jogkört biztosít a Hivatal részére a szervezetek jegyzékbe vétele során. Ugyan az átláthatósági javaslat később biztosít jogorvoslati jogot, de a jegyzékbe felkerülést sohasem lehet majd vitatni, így az önkényesség és átláthatatlanság a részletekben bújt meg. A Hivatal eljárása, a jogorvoslati jog teljes hiánya sérti a jogbiztonság elvét, ami pedig a fentebb idézettek szerint elsődleges.
Egyekben megjegyezzük, hogy a Hivatalnak az eljárása során bizonyítania kellene, hogy a külföldi támogatást arra tekintettel kapta a szervezet, hogy a külföldi támogató a szervezetet befolyásolja, általa pedig célja a szuverenitás megsértése, a célzat bizonyítása a rendelkezésre álló, törvényben biztosított eszközökkel alkalmatlan, emellett sérti az ártatlanság vélelmét is. Lényegében a törvény egy megdönthetetlen vélelmet állít fel arra, hogy ha egy szervezet akár 1 eurót is kapott valamely uniós szervezettől, akkor a szervezet tevékenysége önmagában sérti Magyarország szuverenitását és nem lehetőség ellenbizonyításra, hiszen a Hivatalnak a jegyzékre felkerülését eredményező döntésével szemben semmilyen jogorvoslati lehetőség nincs.
Az Alkotmánybíróság a bírói contra legem jogértelmezés kapcsán fejtette ki több alkalommal is elvi éllel, hogy a jogalkalmazói önkény sérti a tisztességes eljáráshoz fűződő jogokat, mert az önkényes, fogalmilag nem lehet tisztességes, és nem fér össze a jogállamiság alapelvével. Mivel azonban a Hivatal eljárása nem szabályozott, a gumiszabályok révén a jogszabály homályos, nem biztosít jogorvoslati jogot, ezért az hasonlóan jogalkalmazói önkényhez vezet, amely a fenti megállapításból következően a Hivatal jogalkalmazói tevékenységére is levezethető.
Itt utalunk a 30/2015. (X.15.) AB határozat (50) bekezdésére is, melyből levezetve rögzíthető, hogy az arányosság azt követeli meg a jogalkalmazótól, hogy ne automatikusan, megfelelő mérlegelés elvégzése és indokolás nélkül alkalmazzanak valamilyen tiltást, jelen javaslatból következően a jegyzékbe felvételt, hanem törekedni kell az egyes alapjogok és jogállami követelmények egyensúlyára. Az Alkotmánybíróság megjegyezte azt is, hogy „… a jogalkalmazó szerveknek olyan jogalkalmazást és jogértelmezést kell követniük, ami kiszámítható[nemszéttartó],ésnemvezetazalapjogszükségtelenkorlátozására.”Ahogy rögzítetteaztis,hogy„azalapjogokkorlátozásárakizárólagazelérnikívántcéllalarányos módon kerülhet sor alkotmányosan. Az arányosság az elérni kívánt cél és az alapjogi korlátozás súlyánakmérlegelésétkívánjameg,amiaztisjelenti,hogyminélerősebbérvekszólnakegy alapjog védelme mellett, annál körültekintőbben kell eljárni annak korlátozásakor.”
Márpedig a Hivatal eljárása a jegyzékbe vétel során nem szabályozott és kizárólag a saját döntése alapján, indokolás nélkül minősít szervezeteket, korlátozva az egyesülési és a véleménynyilvánításhoz való alapjogaikat, miközben pedig a szuverenitást, valamint az Alaptörvényben biztosított és a javaslatban külön nevesített alapjogokat kívánja megvédeni.
IV. Azt követően, hogy egy szervezet felkerül a jegyzékre, egy másik, már közigazgatási hatósági eljárás veszi kezdetét, amely a pénzmosás elleni kijelölt szerv előtt folyik, azaz a Nemzeti Adó-és Vámhivatal (NAV) végzi. A javaslat széleskörű ellenőrzési jogosultságot ad a hatóság részére, mely mögött a javaslat szerint az Ákr.6 -ben rögzített eljárási garanciák állnak.
A pénzmosás ellen eljáró szerv döntése ellen benyújtott közigazgatási per során azonnali jogvédelem nem kérhető, amely teljes mértékig ellentétes az azonnali jogvédelem céljával. Nemcsak arról van szó, hogy a szervezet vezetőjével szemben bármilyen szankciót helyeznek kilátásba, ami megtámadható közigazgatási perben, hanem arról is, hogy a támogatások kifizetését is felfüggeszthetik. Így a szervezet eleshet pályázati pénzektől vagy pályázati lehetőségektől, melyet egy utóbb megállapított jogszerű tevékenység után sem lehet már reparálni, hiába a rövid bírósági határidők, a szervezet a peres eljárás befejezéséig teljesen ellehetetlenülhet. Az azonnali jogvédelem során ugyan a szervezetnek kell az állításait alátámasztania, ezért korántsem biztos, hogy adható számára jogvédelem, de törvényi szinten, általános jelleggel elvenni az azonnali jogvédelem eszközét a szervezetre nézve visszafordíthatatlan következményekkel jár.
A jogorvoslati jog sérelmét okozhatja, hogy a Kúria a NAV döntését nem változtathatja meg. Bár néhány más ágazati jogszabály sem ad lehetőséget a hatóság döntésével szemben a közigazgatási perben történő megváltoztatásnak, de a hatóság oldaláról ez visszaélésre ad lehetőséget. Emlékeztetni szeretnénk az Európai Unió Bíróságának Torubarovügyben7 hozott ítéletének arra a bekezdésére, amely az ágazati jogszabály tiltó rendelkezése ellenére lehetőséget ad a bíróságnak a hatósági döntés megváltoztatására. A konkrét idegenrendészeti ügyben ugyanis a közigazgatási bíróságnak szintén nem volt megváltoztatási jogköre. Az ügyben többszörösen megismételt eljárásról volt szó, amely során a közigazgatási hatóság függetlenül attól, hogy egyébként a bíróság döntéséhez kötve van, mégsem a bíróság döntése alapján járt el. Természetesen nem feltételezve, hogy a NAV visszaélne az ágazati jogszabállyal és nem a bíróság útmutatása alapján folytatná le az új eljárást, mégis rá kell világítani arra, hogy ez a probléma felmerülhet. És ha majd a többszörösen lefolytatott új eljárás után valamely ok miatt mégis a bíróság megváltoztatja a döntést, vagy a hatóság végül a bíróság iránymutatása szerint jár el, addigra az érintett szervezet a források megvonása miatt már teljesen ellehetetlenül.
A javaslatban szankcióként szerepel az is, hogy a szervezet vezetői kiemelt közszereplőnek minősülnek. Felhívjuk a figyelmet egy anomáliára: a javaslat már fent bemutatott célja alapján előfordulhat, hogy az érintett szervezet egy bírói egyesület, melynek vezetője egy bíró. Amennyiben a bíró kiemelt közszereplővé válik, vagyonnyilatkozata nyilvános lesz. Amennyiben pedig a vagyona, lakcíme, életkörülményei nyilvánosak lesznek, sérül a bírói függetlenség, továbbá ezen szenzitív adatok megismerése súlyos visszaélésekre adhat okot, sőt a felek a bíró háza előtt tüntethetnek megfélemlítve a bírót és a „chilling effect„ következtében más bírókat is. Ez pedig súlyos következményekkel járhat.
Tovább elemezve a javaslatot, eljutunk még egy ponthoz, amely a szervezet ellehetetlenítésének utolsó elemét jelentheti, ha még mindezen eddigi szankciók nem lehetetlenítették el teljesen. A javaslat a belföldi támogatás lehetőségét is elzárja, ugyanis jelentősen megnehezíti az adományozást azáltal, hogy teljes bizonyító erejű magánokirat egyidejű csatolásához köti a támogatás nyújtását. Ez a feltétel életszerűtlen és súlyos adminisztratív terhet jelent a magánszemély adományozónak, mert életszerűtlen elvárni egy magánszemélytől, hogy vagy kézzel írott és aláírt, vagy közjegyző által, esetlegesen két tanúval vagy elektronikus úton hitelesített nyilatkozattal együtt küldjön el néhány 1000 forintnyi támogatást. A szervezettől ugyan csak azt várja el a jogszabályjavaslat, hogy egy nyilatkozatot kérjen a támogatótól, tehát nem kötelezően csatolandó mellékletről van szó, mégis a javaslat logikai felépítéséből az következik, hogy a szervezet működése egy támogatói nyilatkozat lététől függ. Ha több száz támogatói nyilatkozat közül akár egy hiányzik, akkor a szervezetet éri szankció, amelynek azonban semmilyen befolyása sincs arra, hogy ezt a nyilatkozatot a támogató megküldje.
Mindemellett a javaslat több egyéb homályos rendelkezést is tartalmaz:
Ilyen az az eset, amely feljogosít arra, hogy akár a médiumok híre alapján minősíthessenek szervezeteket, ugyanis gondolni kell a 21. század egyik legnagyobb veszélyére, a fake news-ra.
A törvényjavaslat homályosan kezeli azt, hogy ki minősül a szervezet vezetőjének, ugyanis büntet egy olyan vezetőt, aki a támogatás nyújtását követően került pozíciójába, egy jogutód terhére a vagyonnyilatkozattételi kötelezettség elmulasztása miatt úgy szabnak ki kétmillió forintig terjedő (és ismételten kiszabható bírságot), hogy jogszerű eljárása ellenére más, akár jogelődje szuverenitássértőnek minősített tevékenységére nincsen ráhatása.
Mindezeken túl pedig a 25-szörös összegű büntetés kiemelkedően magas összeg, továbbá a javaslat a külföldi támogatásokban részesülő szervezeteket a belföldi támogatásban részesülő szervezetekkel szemben diszkriminálja.
V. A javaslatnak a legnagyobb, civil szervezetekre ható eredménye azonban a „chilling effect”, amely pusztán a jogszabály létéből fakad. Több működő egyesület nem látja majd hatékonyan el az alapszabályban rögzített, de az átláthatósági javaslat alapján állítólagosan szuverenitást sértő céljait, mert tart az esetleges következményektől, vagy a javaslat miatt egy még nem létező szervezet meg sem fog alakulni. A javaslat egyebekben pedig cenzúrának is tekinthető abban az értelemben, hogy de lege ferenda senki sem fog semmilyen jogszabálymódosítási javaslatot megfogalmazni, a társadalmi és a tudományos diskurzus ellehetetlenül olyan ügyekben, amelyek a javaslatnak az Alaptörvényben meghatározott rendelkezéseivel kapcsolatosak.
Megjegyezzük, hogy az átláthatóság biztosítása megvalósulhat az adatok nyilvánosságra hozatalával, ehhez nem szükséges a szervezetek akár teljes ellehetetlenítését eredményező eljárás. Ezt a célt szolgálhatja például egy közzétételi kötelezettség elmulasztása miatt valamely jogszabályban szankció kilátásba helyezése, de az nem, hogy csak azért, mert egy szervezet pl. uniós támogatáshoz jut, a szervezet a Hivatal vezetőjének diszkrecionális, indokokat sem igénylő, meg nem fellebbezhető döntése alapján jog- (szuverenitás-) sértőnek minősüljön.
A 2025. május 27-én benyújtott részletes vitát lezáró bizottsági módosító javaslat több ponton pontosítja és kiegészíti a javaslatot.
A javaslat 35. § (2) bekezdését és 38. §-át érintő módosítás, amely szerint a javaslat hatálybalépésének évében a jegyzékbe vett szervezet már nem részesülhet a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti közcélú felhasználásáról szóló törvény szerinti befizetett adó egy százalékának megfelelő támogatásban, aggályos.
A személyi jövedelemadóról szóló törvény szerint az adózók május 20. napjáig rendelkezhetnek a már lezárt adóévük tekintetében az adójuk 1%-ának valamely szervezet részére történő felajánlásáról. Annak a lezárt adóév tekintetében nincs jelentősége, hogy a rendelkezési joggal érintett támogatás kiutalása egy későbbi időpontban történik, a tulajdonjoghoz való jog szempontjából kizárólag az számít, hogy a támogatás nyújtása egy lezárt adóévhez kötődik. Ez azt jelenti, hogy egy olyan visszaható hatályú jogalkalmazásról van szó, amely sérti a szervezet tulajdonhoz való jogát ugyanis mindaz, amiből a jegyzékbe felvett szervezet a következő (tehát a jogszabály hatálybalépése szerinti) adóévben működne, amire mint forrás számított volna, már nem fog rendelkezésére állni.
Megjegyezzük azt is, hogy a módosító javaslat ezen pontja diszkriminatív is, mivel az adó 1%- át egyes szervezetektől elvonja, másoktól pedig nem, mely pedig attól függ, hogy egy Hivatal diszkrecionális döntése alapján egy külön hatósági eljárás keretében szankcionált melyik szervezet, melyik adóévben kerül fel a jegyzékre.
Összességében szakmai véleményünk szerint a javaslat bizonytalan fogalmakat alkalmaz, önkényes jogalkalmazást tesz lehetővé, a gumiszabályok alkotmányellenesek, sérül a jogbiztonság elve és sérülhet a tisztességes hatósági ügyintézéshez való jog, a megváltoztatási jog nélkül a jogorvoslathoz való jog, sérül az egyesülési jog és a véleménynyilvánítás joga, a tudományos diszkurzushoz való jog, emellett a javaslat diszkriminatív. A jegyzékbe vételi eljárás során pedig megfelelő eljárásjogi garanciák nélkül az arányosság elvére tekintettel a szervezetek alapjogai nem korlátozhatóak.
Budapest, 2025. május 28.
A Res Iudicata Egyesület elnöksége
2471 Baracska, Széchenyi utca 168. Adószám: 19290405-2-07
web: resiudicata.hu Email: [email protected]
Tel: +36703789089; +36703185875; +36302640629.
Köszönjük a Res Iudicata elemzését!
A fenti QR kóddal a „Legyél a Változás Egyület„-et tudod támogatni REpontoknál. Köszönjük!
XI. kerületi TISZA SZIGET TAGSÁG – ra itt tudsz jelentkezni.
Érdekesnek találtad ezt a cikket? Legyél te is köztünk, legyél te is Rendszerváltó!
Vélemény, hozzászólás?